原题：为发展天然气产业打气

——《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》解读

作者：刘满平

摘要：《意见》提出加强产供储销体系建设，促进天然气供需动态平衡；深化天然气领域改革，建立健全协调稳定发展体制机制。这将对未来国内天然气产业运行和天然气市场运行产生三大影响。

最近，国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》（以下简称《意见》），此意见从规格上讲仅次于2017年5月以中办、国办名义下发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，其重要意义不言而喻，在业内反响强烈。对于意见内容的解读，由于看问题角度不同，“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，激励与压力并存。例如，对于油气企业，既可以从意见中看到政府对发展天然气产业的重视和政策支持，也可以感觉到加大国内勘探开发力度、确保增储上产的压力。对于城市燃气企业，既可以得到理顺天然气价格机制所带来的好处，当然还有加强储气能力建设、确保供应的压力。所以，表面上看，《意见》只是将各部门之前或正在从事的涉及天然气发展与改革工作的简单罗列，没有什么新的创新性或突破性政策出台，意义不是很大。但如果仔细研究，还有许多举措具有很强的针对性和实用性，值得业内人士去深入研究和探讨。

《意见》出台的背景和意义

一是明确天然气能源主体地位的需要，为发展天然气产业加油打气。《意见》再次明确了加快天然气开发利用，促进协调稳定发展，是我国推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的重要路径。从国家愿景、能源革命等战略高度看，将天然气发展成为我国主体能源之一，是正确的战略选择。这些判断对天然气的发展战略和定位将进一步凝聚共识，鼓舞士气。

二是促进我国天然气持续利用和能源转型的需要。我国当前能源发展仍处于煤炭时代，天然气消费在一次能源消费中的比重仅为7.5%左右，与世界平均水平的24%有较大差距。根据《能源发展战略行动计划》中的目标，预计2020年天然气市场消费量将达到3600亿～3800亿立方米，未来3年年均复合增速有望达到15%以上。因此，未来必须加快推进能源生产和消费革命，降低煤炭消费占比，扩大天然气及非化石能源的利用水平。其中，充分发挥天然气清洁低碳、灵活高效优势，需要加快推进天然气在城镇燃气（含采暖）、工业燃料、燃气发电等领域以“气代煤”和新市场拓展为主要途径的大规模、高效科学利用。

三是解决天然气行业快速发展时期不平衡不充分矛盾的需要。我国天然气行业问题不少。这些问题里面既有天然气行业自身存在区域供需、季节性需求、区域调峰需求等三大不平衡的问题，还存在一些影响行业发展的深层次矛盾问题，对此，《意见》将天然气发展不平衡和不充分问题的解决作为天然气产业发展的重点，将促进天然气产业上中下游协调发展，构建供应立足国内、进口来源多元、管网布局完善、储气调峰配套、用气结构合理、运行安全可靠的天然气产供储销体系。立足资源供应实际，统筹谋划推进天然气有序利用作为基本原则之一，是油气行业落实党的十九大精神的重要体现。

四是建立健全相关天然气政策体系的需要。我国天然气生产和利用成本相对较高，在发展初期，适当的配套政策支持是行业跨越发展的重要撬动力量。我国从2011年启动价格改革以来，相关部门陆续出台涉及天然气行业相关政策至少25个。但这些文件的关注点大都在如何促进天然气消费利用、推进天然气发展上，主要从需求侧上入手。此外，之前很多政策还存在“重规划、轻落实”“重单项、轻协调”等问题。因此，《意见》提出了现阶段和近中期天然气产业发展遵循培育和完善的发展思路，针对国内勘探开发、多元海外供应体系、多层次储备体系及基础设施建设等属于供给侧范畴，主要在供给侧发力，详细分清楚责任，强调落实，弥补之前政策过多集中于需求侧的短板，健全相关政策体系。

五是落实中央领导指示精神，加强产供储销体系建设，避免“气荒”发生的现实需要。2017年冬季天然气供应过程中，北方不少地区不同程度出现气源供应紧张现象，引发社会高度关注。中央领导同志对此有过多次批示，指示要加强产供储销体系建设，提高供应能力，避免气荒再次发生。如果说2017年天然气行业关键词是气改、气价、气荒，那么2018年天然气行业的关键词就是加强产供储销体系建设，就是保供。所以，《意见》的出台非常具有针对性和紧迫性，也是我国今后天然气产业发展最全面、最系统和具有最高层次指导意义的纲领性文件。

《意见》主要内容

《意见》共分三大部分，分别为涵盖指导思想和基本原则内容的总体要求；加强产供储销体系建设，促进天然气供需动态平衡；深化天然气领域改革，建立健全协调稳定发展体制机制。而后两大部分又详细分解为10条主要措施。

（一）系统阐述一个宗旨

近期天然气发展思路是按照党中央、国务院关于深化石油天然气体制改革的决策部署和加快天然气产供储销体系建设的任务要求，落实能源安全战略，着力破解天然气产业发展的深层次矛盾，有效解决天然气发展不平衡不充分问题。宗旨是确保国内快速增储上产，保障供需基本平衡，实现设施运行安全高效，确保民生用气。通过市场机制进一步理顺，实现天然气产业健康有序安全可持续发展。

（二）明确提出近期发展两大目标

为确保国内快速增储上产，供需基本平衡，《意见》明确提出力争到2020年底前国内天然气产量达到2000亿立方米以上，要求供气企业到2020年形成不低于其年合同销售量10%的储气能力，城镇燃气企业到2020年形成不低于其年用气量5%的储气能力，各地区到2020年形成不低于保障本行政区域3天日均消费量的储气能力。产量目标是新提的，储气目标是之前国家发改委相关文件里面就有了。如果努力将增速维持在之前的平均水平，尤其是非常规上出现大幅增长，实现这个目标的概率很大。

（三）健全三大保障供应体系

三个体系分别指健全天然气多元化海外供应体系，构建多层次储备体系，以及建立完善天然气供应保障应急体系。关于储备体系建设，提出建立以地下储气库和沿海液化天然气（LNG）接收站为主、重点地区内陆集约规模化LNG储罐为辅、管网互联互通为支撑的多层次储气系统的思路。提出统筹推进地方政府和城镇燃气企业储气能力建设，实现储气设施集约化规模化运营，避免“遍地开花”；鼓励各类投资主体合资合作建设储气设施。关于供应保障应急体系，意见要求落实地方各级人民政府的民生用气保供主体责任，严格按照“压非保民”原则做好分级保供预案和用户调峰方案，在应急保供等特殊时段加强对天然气进口的统筹协调。

（四）协调处理四大关系

一是协调好国内天然气供应和海外天然气供应的关系，建设内外兼备的天然气供应体系。国内供应强调产量增长，国外供应则是多元。具体落实的国内措施是油气企业全面增加国内勘探开发资金和工作量投入，确保完成国家规划部署的各项目标任务；针对海外体系建立的措施加快推进进口国别（地区）、运输方式、进口通道、合同模式及参与主体多元化，坚持长约、现货两手抓，加强与重点天然气出口国多双边合作。

二是协调好供应和需求的关系，核心是利用价格改革实现气源供需的有效衔接，基本要求是以气定改（煤改气），以供定需。增产、海外供应及发挥调峰功能的储气库建设着力点是供应，属于供给侧改革范畴。关于天然气需求，提出了新增天然气量优先用于城镇居民生活用气和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代；提出了落实好理顺居民用气门站价格方案，合理安排居民用气销售价格；提出了加强天然气输配环节价格监管，切实降低过高的省级区域内输配价格，在充分发挥价格对资源配置调节功能的同时确保天然气用户以较低成本获得气源的发展思路。《意见》旨在通过价格改革实现对供需的有效衔接，同时鼓励发展可中断大工业用户和可替代能源用户，聚焦“压非保民”的影子依旧存在。

三是协调好天然气与其他能源的相互替代问题。提出按照宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜油则油的原则，充分利用各种清洁能源推进大气污染防治和北方地区冬季清洁取暖，避免出现天然气大规模消费增长导致供应短缺现象。提出全面实行天然气购销合同制度，鼓励签订中长期合同，积极推动供需双方跨年度合同签订，目的在于通过长期合同保证供需体系运行稳定。

四是协调好天然气勘探开发与生态环境保护的关系。随着我国对生态文明建设和环境保护越来越重视，划定了诸多自然保护区、生态红线，势必会影响到油气资源的开发，例如在渤海海域划定的生态红线，影响到华北油田的资源开发。为此，意见提出统筹平衡天然气勘探开发与生态环境保护，积极有序推进油气资源合理开发利用，服务国家能源战略、保障天然气供应安全。

（五）建立健全五大机制

五大机制包括建立天然气供需预测预警机制、天然气发展综合协调机制、天然气需求侧管理和调峰机制、理顺天然气价格机制及强化天然气全产业链安全运行机制，相辅相成，相互促进，功能相互叠加。预警机制的核心是在充分掌控国内外经济形势，系统洞察国内天然气市场运行的基础上对天然气供需做出精准预测，发现风险因素，为之后的协调决策奠定基础。综合协调机制的参与主体包括多个职能部门，主要职责是监督和协调市场运行，重点是对天然气产业进行政策扶持和引导。需求侧管理和调峰机制基于天然气供应可能出现短缺情景考虑，意在通过相关政策出台以及价格引导确保有限气源用在最能发挥作用的领域，比如确保居民用气就是需求侧管理的重中之重。关于价格引导功能的良性发挥，主要是基于价格改革消除价格倒挂。理顺价格机制的主要途径是强调加快建立上下游天然气价格联动机制，完善监管规则、调价公示和信息公开制度，建立气源采购成本约束和激励机制。同时利用价格引导天然气调峰，具体措施是推行季节性差价、可中断气价等差别化价格政策，促进削峰填谷，引导企业增加储气和淡旺季调节能力。强化天然气全产业链安全运行机制着重强调各类供气企业、管道运营企业、城镇燃气企业切实落实安全生产主体责任，建立健全安全生产工作机制和管理制度，确保安全供应。

（六）深化油气体制机制改革

一是深化油气上游改革。例如，严格执行油气勘查区块退出机制，全面实行区块竞争性出让，鼓励以市场化方式转让矿业权，完善矿业权转让、储量及价值评估等规则。建立完善油气地质资料公开和共享机制；建立已探明未动用储量加快动用机制，综合利用区块企业内部流转、参照产品分成等模式与各类主体合资合作开发、矿业权企业间流转和竞争性出让等手段，多措并举盘活储量存量；统筹国家战略和经济效益，强化国有油气企业能源安全保障考核，引导企业加大勘探开发投入；统筹平衡天然气勘探开发与生态环境保护，积极有序推进油气资源合理开发利用。

二是深化油气管网等基础设施改革。《意见》提出抓紧出台油气管网体制改革方案，推动天然气管网等基础设施向第三方市场主体公平开放。深化“放管服”改革，简化优化前置要件审批，积极推行并联审批等方式，缩短项目建设手续办理和审批周期。针对市场出现的新型运输方式和发展要求，意见还提出了根据市场发展需求，积极发展沿海、内河小型LNG船舶运输，出台LNG罐箱多式联运相关法规政策和标准规范。

（七）摊成本、明赏罚、分责任、抓落实

随着我国天然气消费规模的扩大，安全稳定供应和储气调峰的责任越来越大。但目前政府与企业对于保供的责任划分不清楚，国家战略保障与企业商业功能定位不明；跨地区供气商、本地供气商、燃气商业用户不同企业之间保供责任也不清楚，基本上由跨地区供气商独家来承担。因此，迫切需要进一步强化供应方、需求方、燃气企业、管道企业、上游企业在保供上各自的责任，对各主体承担的成本进行合理性分析，对各主体承担的原本不属于自身的成本有针对性地进行补偿。所以，意见中第十条明确提出建立天然气保供成本合理分摊机制，相应应急支出由保供不力的相关责任方全额承担，参与保供的第三方企业可获得合理收益。

另外，由于目前我国涉及天然气产业发展和监管职能分散在国家发改委、自然资源部、住房和城乡建设部、生态环境部、应急管理部、商务部、能源局等多个部门当中，九龙治水，职能相对分散、重复、交叉，难以统筹协调。对此，《意见》在详细分解各项任务后特别注明各具体负责部门，厘清责任，同时还强调加强储气能力建设情况跟踪，对推进不力、违法失信的地方政府和企业等实施约谈问责或联合惩戒；对合同违约及保供不力的地方政府和企业，按相关规定纳入失信名单，对严重违法失信行为实施联合惩戒等等，这些都是分责任、抓落实的具体体现。

三大具体影响

《意见》对未来国内天然气产业运行和天然气市场运行产生重要影响。

一是油气上游市场改革将加速，促进上游主体多元化，进而激发国内勘探开发潜力。非常规油气中的页岩气加快发展步伐，煤层气开采力度加大。

二是天然气管网改革迫在眉睫，接收站、储气库等基础设施建设将加快进度。

三是价格改革将按照既定目标和规划稳步推进，管输成本监审和定价工作有序推进，对气价上涨的不合理预期会得到进一步抑制。对城市燃气企业来讲，未来更应该关注三大问题：价格改革、基础设施改革以及如何保证天然气资源供应的问题。

（作者单位：国家发展改革委价格监测中心）